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农村土地承包法迎来首次大修

2017年11月14日 19:38 作者:白舒婕 来源:中国商务新闻网

  农村土地由农民承包经营,是我国农村的一项基本经营制度,关系到近6亿农民最切身的利益。时隔14年,《农村土地承包法》迎来大修。修法意义何在?新法将为农民的切身利益带来哪些影响?

  新格局新要求新调整

  自2003年实施农村土地承包法至今,已经过去了14个年头,如今,这部关系农民切身利益的法律迎来首次调整。

  在日前召开的十二届全国人大常委会第三十次会议上,农村土地承包法修正案(草案)提请会议审议。草案从农业农村的现实情况出发,在稳定土地承包关系、保障农民财产权益等方面作出了相应修改。

  之所以做出调整是为了适应新时代新农村的经济发展变化。全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟,在向十二届全国人大常委会第三十次会议作关于农村土地承包法修正案草案的说明时说,从农业农村的现实情况看,随着富余劳动力转移到城镇就业,各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现,土地流转面积不断扩大,规模化、集约化经营水平不断提高。

  据农业部统计,目前全国经营规模50亩以上的农户超过350万户,家庭农场、农民合作社等各类新型经营主体超过280万家。刘振伟将这种情况概括为“家庭承包,多元经营”格局,农业产业化、水利化、机械化及科技进步等,都对完善农村生产关系提出新的要求。

  “农村土地承包法实施14年来,农村变化很大。而修改土地承包法,就是按照中央提出的关于完善农村土地承包制度的决策,把这些决策转化为法律规范。”中国社科院农业发展研究所研究员李国祥说。

  党的十九大报告中指出,要巩固和完善农村基本经营制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。

  这是中央第一次明确提出二轮承包后的土地承包年限。我国自1998年开始新一轮土地承包,期限是到2028年。

  李国祥表示,第二轮土地承包到期后再延长30年,意在保持政策的稳定性和延续性,有利于稳定农业投资预期,促进农村产业发展。

  随着越来越多的农民进城,原先的承包地怎么办?这个问题最受广大农民关注。此次的新草案也有明确规定,删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市、转为非农业户口的,应将承包地交回发包方的规定。

  从草案已披露的细节来看,还明确了妇女应该享有的土地承包权益。同时,对土地经营权的流转方式、流转后的农地用途等方面也有了更加明确的框架性方向。

  “三权分置”有望立法

  农村土地“三权分置”是此次草案的重中之重。

  “三权分置”是继家庭联产承包责任制后我国农村改革又一重大制度创新。从所有权、承包经营权“两权分离”,到所有权、承包权、经营权“三权分置”,顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,映射出农地经营方式的时代变迁。

  近些年来,随着各类合作社、农业产业化龙头企业等新兴经营主体的大量涌现,以往“家家包地、户户种田”的局面已经发生很大变化。截至去年底,农村已有超过35%的承包农户在流转承包地,流转面积4.79亿亩,流转出土地的农户已占30.8%,促进了土地规模经营的发展。

  去年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确了农地产权制度的“四梁八柱”,对今后一段时期我国农村土地制度改革具有重要指导意义。

  农业部部长韩长赋表示,“三权分置”的制度安排,既保持了集体所有权、承包关系的稳定,同时又使土地要素能够流动起来,让农村基本经营制度保持了新的持久活力。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地经营权,有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置,从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式,发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用,走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

  现有的《农村土地承包法》等涉及到农村土地产权的法律中,均未对农村土地所有权、农村土地承包权、农村土地经营权的权利内容进行界定,也未对其权能边界进行明确划分,存在立法短板。

  “此次草案规定,以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权,在立法方面肯定会有体现,预计会加速相关的进程。”中国社科院农业发展研究所研究员李国祥说。

  对于承包土地经营权的流转和融资问题,草案规定土地经营权可以依法采取出租(转包)、入股或者其他方式流转;第三方通过流转取得的土地经营权经承包方或其委托代理人书面同意,并向本集体经济组织备案后可以再流转。同时,草案增加了土地经营权可以入股从事农业产业化经营的原则性规定。

  土地承包经营权抵押难在哪儿?

  在今日农村,农民从正规金融机构借款的年利率常常高达10%以上。但农村并不缺少资金,高利率的原因实际上在于农民抵押物的缺乏,相应的清偿风险和清偿成本加大,因此银行不得不提高利率。对农民承包经营权的禁止实际上加大了农民借款的成本。

  此次草案对农民来说迎来重大利好——明确土地承包经营权可以抵押担保融资。

  对于土地经营权的担保权能,草案使用了“融资担保”的概念,包含了抵押和质押等多种情形,既解决农民向金融机构融资缺少有效担保物的问题,又保持了与担保法等法律规定的一致性。

  实际上,早在2014年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权、担保权能”,这从国家政策层面上允许土地承包经营权可以抵押。

  中国社科院农业发展研究所研究员李国祥表示,受这一政策的影响,不少地方都结合实际探索推进农村土地承包经营权权抵押融资试点,有效解决了现代农业发展中遇到的融资难题。但由于当前面临法律风险、土地价值评估机构缺失、土地经营权无法变现等突出问题,影响了金融机构大规模推行农村土地承包经营权抵押融资的积极性。

  农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示,此次农村土地承包法修改的核心问题在于,从过去调节和规范集体与农民二元关系的法律,变为调节集体、农民和第三方经营者之间关系的法律。其中,对经营权到底是物权还是债权的定性问题最为关键,这也是各界一直以来争议的焦点所在。而在草案披露的内容中,对这一问题并没有提及。

  中国人民大学土地政策与制度研究中心主任、国土资源部科学技术委员会委员叶剑平提出,土地经营权如果是一种用益物权,则应该进行颁证确权,经营权也就可以流转抵押,从而释放土地价值。如果是一种债权,则只需由承包者与经营者之间签订合同加以规范。但如此的话,经营权就难以用于抵押贷款,因为很少有银行会愿意对一份合同进行抵押贷款。打个简单的比方,城市里租来的房子如何抵押?

  这些问题,都需要在草案的修改过程中进一步思考和完善。

编辑: 李桂忠

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