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协调区域发展 打造经济新引擎

2017年6月12日 09:29 作者:金辉 班娟娟 来源:中国商务新闻网

  随着“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略的提出,我国区域经济发展迎来了新的历史机遇,区域经济协调健康和可持续发展成为未来中国经济社会发展的重要引擎。同时,我国区域经济发展仍然面临许多新问题和新挑战。

  在近日举行的中国城市百人论坛2017年会上,国务院发展研究中心副主任王一鸣、国家发展改革委副秘书长范恒山、国家金融与发展实验室理事长李扬等专家就城市群建设与区域经济协调发展、着力打造京津冀世界级城市群、控制地方政府债务过快增长等问题发表了各自的见解。

  “一带一路”重塑我国区域发展新格局

  中国的区域差异非常大。以往认为,区域差异大是问题,从辩证的角度看,作为一个发展中大国,区域发展水平的落差往往可以增大发展的回旋空间,形成梯度推进和持续增长的动力。有些地区经济增速下来了,另一些地区经济增速上去了。回旋空间使得经济增长周期能够拉长。

  中国经济发展已经进入新常态,新常态背景下区域发展也出现了明显变化。

  我们原来说区域差异是倒U曲线,基本的态势是先扩大、后缩小。缩小了以后还会不会再扩大?从发达经济体的经验来看还会再扩大,特别是随着高技术的发展和高端要素的聚集会带来这种变化。

  再来看南北分化。2016年,经济增速较慢的地方几乎都在北方,经济增速相对快的地方都在南方。原因在于,北方资源型省份居多,重化工产业居多。现在,受资源型产品价格大幅回落和传统产业产能过剩的冲击,部分资源型、重化工业主导的省份经济增速明显回落,财政收入、企业利润大幅下滑,产业调整重组面临困难,债务负担压力沉重,养老金入不敷出,青壮年劳动力和高端人才也在流失。

  虽然部分地区遭遇了一定的困难和挑战,但是机遇同样巨大。

  首先值得关注的是,“一带一路”倡议的提出,带来了国内各个区域在对外开放战略中地位和作用的改变。原来许多闭塞的内陆省份,一下子变成对外开放的前沿阵地。动摇了原有的“沿海——内陆,中心——外围”格局,重塑了我国的区域经济格局。

  推进“一带一路”建设,也为中西部省份发展开放性经济创造了条件。比如,渝新欧班列开通就明显改变了重庆的区位和开放条件,使得资源整合和要素配置能力明显提升。现在中欧班列累计量已经达到3000列,开通城市不断增加,最远到伦敦、欧洲还有马德里。义乌的小商品都可以通过中欧班列到达马德里。

  区域发展的变化还体现在经济空间集聚度的提高。生产要素的流动往往是向高等级城市集聚。因为,最好的大学、最好的医院、最好的文化设施、最好的公共服务设施基本都在最高等级的城市。要素流动向高等级城市集中以后,就带来了城市群的步伐加快,要素配置的集聚度越来越高。根据经济学的解释,城市群一定比不是城市群更有效。总体上看,特别是在中国人多地少的情况下是有利于提高效率。

  在各种生产要素中,市场化流动程度最高的是劳动力。劳动力一旦出现自由流动以后,经济有活力的地方就成为劳动力净流入的地方,反之则成为劳动力净流出的地方。我们也做过城市统计分析,发现这些年劳动力净流入的地方基本是大城市,特别是500万人口以上的城市。大城市净流入、中小城市净流出,这也是一线城市房子供不应求,三四线城市库存难下的重要原因。

  高速铁路网也会改变城市的相对区位条件。有些原来不重要的城市,一旦处于这个路网的结点上,就会成为重要的交换中心。

  总的来看,现阶段,城市群是推动区域协调发展的一个重要途径,它是现代工业的载体、市场的载体、信息平台的载体。在人多地少的基本国情下,它有利于适度规模经济,规划得好也有利于可持续发展。

  过去我们谈论城市群的基本视角是看能否获得更强的国际竞争力。高端要素的集聚能够提高效率、信息共享,外部成本可以降低,有利于提升竞争力。从这个视角看,现在中国可以排到第一方阵的城市群是长三角。

  但是我们传统意义上认识的长三角,无论是“1+14”也好,还是“1+15”也好,用现代的工具分析以后可以发现,基于人的流动以及相互之间关系的城市群,与用行政边界去定义的城市群是不一样的。它包含的范围比我们想象得要大。城市群的分布形态用大数据分析的结果和规划往往不完全吻合。

  按流动人口总量计算,流动量最大的是珠三角,其次是长三角,然后是成渝地区,再然后是京津冀,这和我们的传统观念并不一致。有关数据显示,就人的分布形态和各城市群的人口密度来看,京津冀也不是在最前面,长三角的人口密度是最高的。每个城市群都有一个中心城市,中心度有多大,这个也可以用大数据来观察,也会得出一些我们原来很难想象的结论。

  归纳起来,有三点:第一,我们的生产要素越来越集聚,在目前这个阶段还是有利于提高效率的。特别是现在的服务业和高端产业,大部分是以大城市群和城市群作为平台和载体的,所以要高度重视大都市圈城市群。还要重新认识其中的规律,要用一些新的手段去认识它的成长规律、内在的空间规律。第二,逐步矫正这种优质资源按行政等级配置的体制,将一定的管理权限适当下放至中小城市,而不是一个城市独大,这有利于城市群的发展。第三,由于高铁网络的快速发展以及人员的流动方式正在改变我们传统的以行政单位为主的规划理念,所以我们需要突破行政单位的框架,探索以城市群和大都市群为空间单元来做规划,配置基础设施和公共服务,改善生态环境。

  国家发展改革委副秘书长范恒山:

  着力打造京津冀世界级城市群

  打造以首都为核心的京津冀世界级城市群是党中央国务院做出的战略决策,是《京津冀协同发展规划纲要》提出的重大任务,我们的想法是牢牢把握疏解北京非首都功能,推动京津冀协同发展的历史机遇,坚持问题导向,抓住关键环节,着力有序、有效的加快建设。主要谈三个观点。

  打造京津冀世界级城市群是时代的选择。

  打造京津冀世界级城市群是基于现实机制和未来发展的科学选择和必然要求,至少有三个理由。

  第一,顺应发展的要求。从京津冀自身看,打造京津冀世界级城市群有利于优化生产力布局和空间结构,推进京津冀协同发展和整体素质的提升,推进京津冀在区域发展和全国发展中形成高位势。

  从全国来看,建设京津冀世界级城市群有利于优化、提升城市群功能,拓展区域发展的新空间,带动环渤海地区和北方腹地加快发展,发挥其对全国经济发展的重要支撑和引领作用。

  从世界范围看,城市群已经成为世界各国,尤其是发达国家城镇化的重要形态,成为各国人口集聚,就业创业的密集区和支撑经济发展,参与国际竞争的大平台。国家间的竞争正日益演化成城市群之间综合实力的比拼,推进京津冀城市群建设有利于创造国际竞争的新优势,进一步夯实中国参加国际竞争和合作的空间基础。

  第二,体现比较优势。京津冀地区幅员广阔、城镇众多,各城镇之间地缘相结、人员相亲、文化以沫,有着天然的人才关系和互补机缘,为打造世界级城市群奠定了良好的基础。京津冀地区的广大城市和新区在打造世界级城市群中能够发挥中心引领和支撑带动作用。

  第三,缓解现实压力。当前京津冀城镇体系失衡,大中小城市参差不齐,城市群规模结构存在着明显的断层,城市同构现象严重,各城市间产业结构类似、主体功能雷同、城市建筑风格大同小异,缺乏必要的分工。北京、天津两个特大城市集聚了大量优质资源,发展水平居于全国甚至世界的优势位置,同时周边分布着大量体量较小综合实力较弱的中小城镇,大城市的虹吸效应显著,中小城市辐射带动作用明显不足,致使京津冀这样一个较为发达的地区也存在着不少贫困区县,打造京津冀世界级城市群有利于解决这些突出问题,形成中心带动、协同发展、一体联动的格局。

  打造京津冀世界级城市群需要遵循一些重要的原则。

  打造京津冀世界级城市群既要把握城市发展的一般规律,也要充分考虑区域发展特点,既要立足于发展当前比较优势,又要体现高端发展、长远发展的要求,所以需要把握几条重要原则。

  一是坚持优化布局,协同发展。要把京津冀全域作为有机整体,坚持一盘棋,增强整体性,按照城乡区域陆海相统筹的要求,调整优化区域人口和生产力布局,结合疏解北京非首都功能,解决城市同质化问题,合理调整城镇格局,形成大中小城市和小城镇合理分布、协调发展、相互促进的城市群发展格局。

  二是坚持有序开发,集约发展。要把握国土空间开发的系统性以及内在规律,严控国土开发强度,优化城市内部空间结构,促进城市建设与产业转移、人口聚集相统一,全面集约利用资源,努力强化土地、市场、城市的集聚功能,提高各种资源要素和设施的利用效率和共享水平。

  三是坚持保护优先,绿色发展。要把生态环境保护放在城市群建设的优先位置,加强城市科学设计,推动城市有机更新,切实把握城市人口经济资源环境的平衡点,全面推行绿色生产和生活方式,努力建设集约紧凑、环境优美、和谐宜居的现代绿色城市。

  四是坚持分工协作,联动发展。发挥各城镇资源要素禀赋比较优势,促进特色化、差异化发展,深化城际间的分工协作,积极探索重大项目、平台共建和利益共享机制,加快城市间的一体化发展进程,逐步推动从基础设施到公共服务的全面对接与连通,扩大资源要素的配置空间和先进管理服务的共享水平,实现协调发展和互利共赢。

  五是坚持改革引领,创新发展。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,消除隐形壁垒,破解影响协同发展和城市群建设的深层次矛盾和问题,强化创新驱动,推动城市管理体制,治理方式和运行模式的全面创新,推动城市功能、品质、要素乃至精神风貌的全面优化提升。

  打造京津冀世界级城市群要着力一些关键环节。

  首先,优化城镇格局,坚持以人的城镇化为核心,推进大中小城市协同发展,要优化提升首都核心功能,进一步强化京津冀联动发展,共同发挥高端引领和辐射带动作用,建设产业发展带,以点带面,推动产城融合发展。

  其次,统筹城乡发展,强化城乡发展的一体化规划引领。构建城乡之间平等利益交换机制。加强城市的辐射带动作用。推动农村一二三产业的融合发展。

  再次,加强一体联动,加强交通一体化建设,建立轨道上的京津冀,同时完善便捷畅通公路交通,构建功能完备的现代港口群,打造国际一流的航空港,强化生态环境联防联治,推进产业的对接合作。

  最后,强化改革创新。加强创新驱动、推进体制机制改革,包括放管服的改革,包括形成市场壁垒,包括破除重大体制难题打造先行现实的实验平台,建立健全一体化的协调机制,提升公共服务。

  国家金融与发展实验室理事长李扬:

  对地方政府债务过快增长不能听之任之

  城市发展、区域发展在中国的经济发展中处于十分重要的地位。有人说,中国发展的密钥在于各级政府都是一个发动机。对比中央政府,地方政府在经济发展中更发挥着非常重要的作用,大部分项目最后都落在地方政府头上,特别是一些基础设施建设基本由地方政府承担。但是,要做事就得有钱,在中国既有的财政体制下,中央和地方的关系恰恰使得地方政府处在一个相对尴尬的地位,中国的财政收入中,中央和地方对半分成,但是支出中2/3在地方。地方政府要承担相当大的责任,但是与其相匹配且合法的资金来源却不足,所以筹资始终是它的一个主要任务。地方政府筹资主要靠两条腿,一是土地出让,二是融资平台,融资平台和卖地又结合在一起,产生很多变种。地方政府本身并不愿意这样做,因为它常常面临着打擦边球的窘境,但是地方发展带来的巨大压力,使得它们不得不在这上面做文章。

  2014年开始,中央开始整顿地方政府债务,随后2015年的新预算法应运而生。新预算法有四个要点,第一,地方政府债务进入预算。由于过去我国的法制不健全,地方政府债务是在预算之外的,现在逐步健全。第二,给地方政府债务设置上限。债务进了预算就等于给予债务额予以一定限制,未经批准突破上限是违法的。第三,建立债务预警机制以及应急处置机制。第四,重新整理过去的债务,并且寻找出路,包括地方债务置换、推广政府和社会资本合作(PPP)。经过这一系列处置后,地方政府债务发生了两个显著变化:一是成本降低了,一年下降了近万亿;二是地方债务的平均期限拉长了。以前地方政府进行基础设施建设,项目可以回收的期限时间很长,平均在10年以上,但是传统格局下筹资只有3年,3年借款的期限对10年回收的期限来说,就会出现期限错配,通过2015年的整顿,期限拉长到平均6.33年。

  根据国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表》,截至2016年12月底,中国地方政府的债务是17.5万亿到21.3万亿。按照窄口径计算是17.5万亿,宽口径是21.3万亿,占GDP的比例分别为23%和28%。

  地方政府负债行为受到约束之后是不是就终止了一些看起来不太合规的活动呢?我们的研究发现,新预算法实施后这两年,地方政府又想出了许多“新花样”,比如通过政府性投资基金、各种建设基金和委托代建、政府购买这三种渠道继续借债,地方政府债务恶性膨胀,野蛮生长。

  当前,对于地方政府债务野蛮生长不能听之任之,必须进行改革,有几点建议:

  第一,全面、真正落实十八届三中全会的决定,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。按照十八届三中全会的决定,政府把自己该做的事情理清楚,做好,比如创造稳定的市场环境和条件吸引民间投资。一些不该政府做的事情和那些介于该做和不该做之间的事情应交给市场去做,让市场在资源配置中起决定性作用。不管是中央政府的债务还是地方政府的债务,政府做的多了就会出现资金问题。

  第二,硬化地方政府预算约束。现在地方的预算约束比较软,地方政府在发债时,它的定价不是由市场决定的,是非市场化的。利率是信用的价格,信用越好利率一般越低,但在中国却出现一种怪现象,中国地方政府债务利率往往低于中央政府债务利率。这就需要有信用评级机构,找一个机构给你挑毛病,让你能够看清楚自己的问题。

  第三,增加地方财政透明度。在很长的时间里,我国的财政预算报告都让人看不懂,财政收入、支出拼不出一张表。现在中央财政有了“四张预算表”,很清楚。而地方政府的预算表还不清楚。这是一个很大的问题。

  第四,鼓励民间资本进入目前由地方政府承担的领域。首先,必须改变一些基础性制度条件,比如定价机制,使其具有商业可持续性。此外,还要将取消对民间资本的歧视落到实处。去年11月,党中央、国务院联合下发了《关于完善产权保护知识依法保护产权的意见》。《意见》明确提出,公有经济财产权不可侵犯,非公有经济财产权同样不可侵犯;同时,也确定了罪由法定的原则,不能莫名其妙地给民企扣上一顶帽子就没收其财产。下一步的重点是落实,只有让民营资本放心,他们才会真正投资。

  最后,理顺中央和地方的关系。现在中国的格局是钱在中央,办事靠地方,所以很多地方都在千方百计从中央掏钱。我们要提高效率,就要理顺中央和地方的关系。如果能够真正落实,中国经济运转就会非常有效率而且非常有前景。

编辑: 李晓芳

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